FBOMSOportunidades e desafios na 2ª etapa de negociação de acordo internacional sobre direitos à informação, à participação e à justiça em matéria ambiental
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Entre 27 e 29 de outubro de 2015 acontece a segunda sessão de negociações para um instrumento regional da América Latina e Caribe que pode impulsionar a governança ambiental e a democracia.
Seminário no dia 26 reúne representantes da sociedade civil para fortalecer capacidades de participação em negociações internacionais.
Rubens Harry Born
Engenheiro civil, com especialização em engenharia ambienta; mestre e doutor em saúde pública, advogado. É colaborador voluntário da Fundação Grupo Esquel Brasil e Conselheiro do Fundo Socioambiental CASA. Participa dos eventos entre 26 e 29/10 como convidado da CEPAL – Comissão Econômica das Nações Unidas para América Latina e Caribe. Texto escrito em 25/10/2015
Uma oportunidade que não pode ser desperdiçada: essa é uma das expectativas que compartilho com integrantes de outras organizações da sociedade civil que têm atuado no processo internacional de negociação de um acordo para fortalecer direitos instrumentais necessários para assegurar o exercício do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado. Entre aqueles direitos instrumentais, o pretendido acordo regional concentra-se sobre três direitos de acesso: informação, participação e acesso à justiça. Todos esses elementos necessários à boa e democrática governança ambiental.
Sim, o direito ao ambiente equilibrado é mais bem tutelado quando dispomos de instrumentos e mecanismos adequados para acessar informações sobre a situação e impactos das atividades humanas, o que constitui também condição, necessária embora não suficiente per si, para a participação do público nas instâncias e processos decisórios que incidem sobre os bens e processos ecológicos, enfim, sobre a qualidade de vida. Transparência, acesso à informação e acesso à participação não dispensam a existência de mecanismos para o questionamento e revisão de decisões, para a superação de conflitos e para a determinação, por via administrativa ou judicial, de condutas e responsabilidades de todos aqueles que criem riscos ou situações adversas para o ambiente das gerações presente e futuras.
O fundamento para a criação de pactos regional ou global desses direitos de acesso (informação, participação e justiça) é encontrado no Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, assinada na Conferência da ONU Rio-92. Esse princípio diz:
A melhor maneira de tratar as questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo terá acesso adequado às informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive informações acerca de materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar dos processos decisórios. Os Estados irão facilitar e estimular a conscientização e a participação popular, colocando as informações à disposição de todos. Será proporcionado o acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que se refere a compensação e reparação de danos.
E nesse final de outubro de 2015, entre os dias 27 e 28, acontece na Cidade do Panamá a segunda sessão de negociação de um acordo latino-americano e caribenho para oferecer plataforma de alcance regional e de apoio à consolidação e evolução de marcos normativos e instâncias nacionais para a implementação desses três direitos de acesso em matéria ambiental. Antecedendo essa sessão, foi programado para o dia 26 um seminário para lidar com temas para a capacitação e maior efetividade de participação do público em processos de negociações de acordos multilaterais ambientais. O programa desses eventos pode ser consultado aqui .
Se concluída a tarefa no prazo e no conteúdo adequado, a nossa região, América Latina e Caribe, será a segunda região de países (há um acordo europeu, a Convenção de Aahrus desde 1998) desde a contar com instrumento relevante para a construção e consolidação de direitos de quarta dimensão: os direitos à informação, à democracia e ao pluralismo, notadamente quando o que está em jogo é a integridade ambiental planetária e regional, enfim a existência de equilíbrio dos processos, serviços e bens ecológicos. Esses direitos de acesso em matéria ambiental, em escala regional e global, compõem o quadro de desafios associados à globalização política, à crise global ambiental, evidenciada sobretudo pelos impactos das mudanças climáticas e riscos à seguranças alimentar e hídrica, entre outros exemplos. Desafios que tornam cada vez mais evidente a relevância da cidadania planetária em prol da sustentabilidade ambiental, da redução da desigualdade e superação da pobreza, da observância dos direitos humanos e valorização da equidade como vetores da pacífica convivência dos povos. Direitos e acordos internacionais que expressam a globalização da cidadania e da justiça.
Entretanto, a concretização de um acordo regional para América Latina e Caribe enfrenta desafios bem imediatos nessa segunda sessão de sua negociação: entre os vinte países que concordaram com a abertura e com o escopo da negociação há alguns que ainda não indicaram publicamente ou não têm ainda posição governamental sobre os elementos e a natureza jurídica do instrumento, como é o caso do Brasil. Há países que têm reiterado sinais e propostas para a rápida elaboração do pacto, indicando ainda a relevância da natureza vinculante, como por exemplo, o Chile. E o cenário se torna mais complexo quando se observa países, como o México e o Brasil, entre outros, levantando questões procedimentais durante a primeira sessão, em maio passado, para adiar a discussão sobre o conteúdo dos compromissos. E também há casos de países que querem rediscutir aspectos procedimentais para delimitar as modalidades de participação da sociedade.
Em maio, o debate sobre procedimentos impediu o início efetivo das negociações sobre os compromissos, com o argumento de que não teria havido tempo suficiente para a realização de consultas nacionais e para definição de posições dos governos frente ao documento preliminar da negociação, divulgado em março e elaborado pela CEPAL – Comissão Econômica da América Latina e Caribe após solicitação dos próprios governos em novembro de 2014. Ficou então definido que essa segunda sessão iniciará a discussão dos assuntos substantivos do instrumento, focando nos aspectos sobre os três direitos de acesso, compromissos gerais e princípios, ou seja, os artigos 1 a 10 do documento preliminar, ficando para uma etapa posterior, em 2016, os aspectos de implementação e ao final a natureza jurídica do acordo.
Para subsidiar a negociação a partir dessa segunda sessão também ficou estabelecido que até fim de agosto passado governos e sociedade poderiam enviar suas contribuições e comentários ao documento preliminar, preferencialmente aquelas coletadas em consultas nacionais. Uma versão compilada das contribuições ao documento preliminar, divulgada recentemente pela CEPAL, que atua como secretaria da negociação, será utilizada pelos representantes diplomáticos nesse segundo encontro. A versão do texto compilado do documento preliminar com as propostas dos governos bem como versão das contribuições compiladas de organizações da sociedade foram disponibilizadas pela CEPAL a fim de facilitar as negociações.
O documento preliminar foi estruturado como um rascunho de um acordo que poderá ter uma natureza jurídica vinculante, embora essa natureza será definida somente ao final do processo de negociação. Os artigos iniciais versam sobre objetivo geral do instrumento, princípios, compromissos gerais e do artigo 6° ao 10 estão os dispositivos sobre acesso à informação, à participação e à justiça. Os demais artigos tratam dos meios de implementação, incluindo instâncias regionais e de acompanhamento. O documento preliminar foi considerado bastante avançado por muitas organizações da sociedade. Por exemplo, entre os princípios incluiu-se, expressamente, o princípio “in dúbio pro natura”, para que, ao lado da precaução e da prevenção, a tomada de decisões administrativas ou judiciais seja cercada da devida cautela.Outro exemplo, no artigo 8°, refere-se ao envolvimento e participação do público na tomada de decisões sobre projetos que podem causar significativos impactos ambientais: tal participação deve ocorrer em momento no qual as diversas opções sobre o empreendimento ainda sejam possíveis e a influência do público seja real. No tocante ao direito de acesso `a justiça, compreende-se de forma ampla, ou seja, ir além da possibilidade de recorrer ao Poder Judiciário e a importância de se assegurar os meios para revisão de decisões administrativas e outras formas extrajudiciais de superação de conflitos, como mediação e conciliação.
O objetivo do instrumento, segundo a redação do documento preliminar é “o fortalecimento da governança ambiental com vistas a garantir o direito das gerações presente e futuras ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, associado ao enfoque de direitos humanos e da democracia”.
Espero que o documento preliminar preparado por CEPAL seja aceito pelos governos como texto base para a negociação desse acordo baseado no Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) . Essa é também a expectativa de vários colegas de grupos da sociedade civil latino-americana e caribenha que participaram da reunião de negociação do acordo, em maio passado. Penso que um acordo legalmente vinculante poderá propiciar o aprimoramento legal e institucional e ajudar a preencher lacunas de direitos de acesso à participação, à informação e à justiça em matéria ambiental nos diversos países da nossa região. Um acordo regional e legislações domésticas de direitos de acesso poderão contribuir para melhor governança das políticas e gestão pública. No caso do Brasil, por conta do nosso sistema federativo, será importante que em todos os entes, municípios, estados, Distrito Federal e a União, sejam aprimorados os mecanismos de acesso à informação, à participação e à justiça em matéria que envolva a conservação, recuperação e utilização sustentável do ambiente.
Após duas décadas de afirmações e reiteradas declarações sobre o Princípio 10, está na hora de incorporar ao ordenamento jurídico internacional e às legislações nacionais as normas que permitam o adequado acesso aos meios para o exercício, na democracia, do direito ao ambiente equilibrado e sadio. Além dos aspectos pertinentes ao exercício da cidadania, o acesso à informação e à participação em momentos adequados pode ajudar a diminuir os conflitos político-sociais e os custos econômicos de iniciativas que não raras vezes são levadas aos tribunais por conta dos impactos ecológicos e pela não observância de cuidados preventivos e precaucionários com o ambiente. Temos muitos exemplos no Brasil de situações de conflitos associados ao licenciamento e aos impactos de empreendimentos, que se submetidos à maior transparência e governança poderiam ter evitado ações judiciais e custos econômico-financeiros desnecessários.
Devo ressaltar que um aspecto procedimental da negociação do acordo regional tem sido muito peculiar e avançado: na etapa preparatória, em 2013 e 2014, e na primeira sessão de negociações em maio de 2015, havia a possibilidade dada para representantes do público (sociedade civil), previamente cadastrados, poder fazer uso da palavra em qualquer momento dos debates, interagindo com os representantes governamentais sobre todos os assuntos. Além do diálogo direto, em plenário, as contribuições orais e escritas oriundas da sociedade foram incorporadas junto com as propostas feitas pelos diplomatas. Tal procedimento, mais aberto e arrojado quando comparado com formas de participação de ONGs – organizações governamentais em outros foros multilaterais das Nações Unidas. Esse procedimento é agora questionado por alguns países, e os copresidentes da negociação apresentaram nova proposta de modalidades de participação do público. Clique aqui para conhecer essa proposta. Se aprovada, as contribuições da sociedade só serão consideradas na negociação se endossadas por pelo menos um país participante.
Um aspecto aparentemente formal refere-se ao caráter desse documento preliminar: há questionamentos se esse documento preliminar é o documento “rascunho-zero” das negociações, como defendem a maioria das organizações da sociedade civil e alguns países, ou se é mero documento de referência, a partir do qual se elaborará o rascunho objeto das negociações diplomáticas, posição que parece ser do México e outros, talvez resistentes a alguns elementos bastante avançados no documento da CEPAL.
O documento preliminar considerou estudo sobre estado da arte, legislações e práticas existentes de acesso à informação, à participação e à justiça em temas ambientais na região, conforme fora solicitado pelos representantes dos países que participaram da etapa, entre 2012 e 2014, que pode ser caracterizada como preparatória ou fase de pré-negociação. O documento preliminar é também muito interessante pois cita, em notas, as normas existentes na região que versam sobre tais direitos, conforme identificadas no citado diagnóstico (clique aqui para consultar o estudo).
Temos acompanhado o processo para tal acordo desde as discussões preparatórias da Rio+20, tinha como um de seus dois temas principais a questão da governança ambiental global. A Fundação Grupo Esquel Brasil, por meu intermédio, o Imaflora, Artigo 19, o IDPV – Instituto o Direito por um Planeta Verde e a Associação Brasileira dos Membros do Ministério Público de Meio Ambiente são organizações brasileiras que têm, de forma sistemática, participado do processo de negociação do instrumento regional. Imaflora e Artigo 19 publicarão boletim e estudo com casos do Brasil.
Capacitação e mobilização da sociedade
Um seminário sobre os desafios de capacitação e efetiva incidência da sociedade acontece na véspera (26 de outubro) da segunda etapa de negociação. Participo na condição de convidado da CEPAL e representante da Fundação Grupo Esquel Brasil, para debater aspectos e recomendações de como o público pode ser mais efetivo nas suas contribuições para a formação e implementação de instrumentos internacionais em matéria ambiental. O Programa da oficina do dia 26 e das negociações de 27 a 29 de outubro está disponível em- http://negociacionp10.cepal.org/es/programa . Noo dia 27 , Imaflora, Artigo 19 e outras organizações que participam da Iniciativa de Direitos de Acesso do WRI – World Resources Institute realizam debate para analisar estudos de caso sobre acesso à informação, participação e justiça.
Antecedentes
Decorridos mais de vinte anos da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, uma soft-law, ou seja, um documento internacional sem obrigação jurídica de sua implementação, alguns países da nossa região aproveitaram a recente Conferência da ONU Rio+20 para firmar outro documento, a Declaração sobre Aplicação do P10 na América Latina e Caribe, com a expectativa de fazer avançar os marcos normativos e os instrumentos nacionais e regionais que tornem efetivos os mecanismos e procedimentos de acessar informação, garantir a participação pública e facilitar o acesso à justiça em matéria ambiental. Em página da CEPAL há informações detalhadas sobre os antecedentes e documentos fundacionais da negociação do instrumento regional.
Em 2014, na etapa preparatória, dois encontros resultaram em importantes passos para um acordo regional: o documento “Conteúdo de San José” indica o escopo do instrumento regional, e a “Decisão de Santiago” (em novembro de 2014) decidiu, por consenso, dar início e criar um comitê para o processo de negociação do instrumento latino-americano e caribenho, com significativa participação do público. Definiu ainda (i) o cronograma, com previsão de elaboração do instrumento até o fim de 2016; (ii), criar uma mesa diretiva integrada por Chile e Costa Rica (como copresidentes), Argentina, México, Perú, San Vicente y las Granadinas, e Trinidad y Tabago; (iii) convidar o público a designar dois representantes para manter diálogo com a Mesa Diretiva ao longo de todo o processo negocial; (iv) solicitar para a CEPAL – Comissão Econômica da ONU para América Latina e Caribe a elaboração de documento preliminar do instrumento regional, considerando o documento “Conteúdo de San José”, as legislações, instituições e práticas nacionais, bem como as necessidades da região, no que se refere à implementação do Princípio 10.
O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA (ou UNEP – na versão em inglês) tem estimulado a negociação e adoção de acordos regionais e legislações nacionais sobre os direitos de acesso com base no Princípio 10. O documento “Diretrizes de Bali”, lançado em 2010, aponta recomendações para a elaboração de legislação nacional. Conheça também o documento do PNUMA “Colocando o Princípio 10 em ação”.
A consulta nacional brasileira ocorreu por meio do apoio do Centro Rio+ entre início de julho e 26 de agosto de 2015 e pode ser acessada em https://www.riodialogues.org/node/495052
O diagnostico Cepal sobre direitos de acesso está disponível aqui.